公共政策的执行 | 公共政策专题第3期
公共政策执行
政策方案一旦经合法化过程并公布之后，便进入政策执行阶段。公共政策执行是一定的机构或人员，为了实现既定的政策目标，通过行政、经济、法律、思想教育等手段采取的各种行动，如发布命令、拨付款项、订立契约、收集资料、传递信息、委派人员、创设机构等。政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标（理想）转化为政策现实的唯一途径，是检验政策正确与否的唯一标准。政策执行的有效与否事关政策的成败。因此，政策执行是整个政策过程的又一个重要阶段。政策执行在政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位与作用。
20世纪70年代中期以来，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势浩大的“执行研究运动”，其兴起以1973年加州大学的普雷斯曼和韦达夫斯基的专著《执行——华盛顿的美好期待是如何在奥克兰破灭的》的出版为标志。自此开始，西方国家在政策执行的研究方面逐渐形成三个重要的发展时期。第一代研究的主要特点是偏重政策执行实务、个案研究及坚持自上而下的政策执行研究路径，代表者为普雷斯曼与韦达夫斯基。第一代研究的主要贡献在于强调政策执行与政策目标的实现是一种非直线性关系，其研究具有开拓性意义，也大大拓宽了政策研究的视野。第一代研究被批评的地方在于其囿于小个案的分析，很难从经验分析中概况出普遍性的命题；同时其自上而下的研究路径过多地关注中央行动者的目标和策略，忽视了基层官员的适应策略，也忽视了政府行动的意外结果。
第二代政策执行研究是在对第一代政策执行研究批评和发展的基础之上建立起来的，更加偏重政策执行理论分析框架及模式的建立，主要代表人物是爱德华兹、萨巴蒂尔、利普斯基以及 Ｃ． 霍恩和 Ｄ．米特。第二代研究的主要观点是强调自下而上的政策执行模式，同时强调政策制定与政策执行功能的互动性、政策执行者与政策制定者的互动与合作。自下而上的研究路径强调应该赋予基层官僚或者地方执行机关自主裁量权、因地制宜地执行政策目标。同时，这一研究路径开始重视对政策过程中的利益相关者的分析。
第三代研究试图克服第一代和第二代政策执行研究的弊端，提出更加整合的执行框架。整合型的执行研究路径强调政府机关间的网络关系与政策执行力的表现。就执行机关间的网络结构来看，垂直体系有层级政府间与府际关系的运作；水平关系则有政府部门、民间部门间的伙伴关系的形成。其成功的要件有二：一是关键机关组织能力的强弱；二是机关间伙伴关系沟通协调的好坏。整合型的执行研究路径强调机关间的网络关系，这一点对我们的研究有重要启示。它可以让我们充分看到政策执行的复杂性与动态性。整合型执行研究路径的不足之处在于组织之间的网络分析过于复杂，以至于很难用于解决政策执行中存在的问题。正是因为这一点，整合型执行研究很难被后续研究者所采纳。总体上看，虽然西方政策执行的研究并没有达成广泛的一致，以至出现自上而下与自下而上、实证研究与后实证研究、宏观执行与微观执行之类的研究范式之间的竞争、冲突与争论。但是他们的研究大大地拓展了政策科学的研究范围，将长期被人们所忽视的政策执行纳入政策科学的研究领域。
（一）史密斯（T.B.Smith，1973）的政策执行过程模型，他提出用独特模型来解释和研究政策执行过程，这就为影响政策执行中相关因素之间的作用机理的探索提供了科学的框架。他在这个框架中明确给出影响执行的四个因素，即政策本身、执行主体、目标群体与政策环境。政策本身。政策制定者往往通过理想化的政策工具来实现他们的政治意图和治理目标，理想化的政策包含其形式（法令或规范）、类型（一次与二次分配）、范围（溯源与覆盖度）、科学合理性及社会形象等。政策制定者在设计政策时的目标是形成理想化的政策方案，并希望在执行中不出现偏差，使政策顺利进行。理想化的政策是政策执行的前提，是科学实施政策的重要保证。执行主体。执行主体指负责执行活动的具体组织，它的影响因素主要包括执行机构的人员编制是否合理、领导者的管理技巧和方法是否科学、政策执行者是否有足够的能力和信心、执行人员素质的高低对执行效果的影响等。执行主体担负着执行政策的主要职责，其行为活动会直接影响到政策实施的效果。目标群体。目标群体是制定政策时针对的客观目标群体，即政策直接作用的对象，其会对政策本身、政策执行机构和执行人员等作出相对应的反应。包括目标群体组织化程度，遵从组织规范情况和现有的政策经验等三个角度的因素。他们是政策执行所联系最紧密的群体，是实现目标效果的最主要推动者。环境因素。政策环境是指影响政策执行效果的各种外部制约要素，包括政治、经济、文化、社会、生态等环境因素特点及综合性特质。政策的制定和执行总是处在一定的环境中，既受到客观环境的影响，也会对环境产生影响。良好的政策执行环境对政策执行效果起到积极地推进作用，相反不良的政策执行环境将制约政策目标的实现，因此在政策实施过程中要重视并加强对良好政策执行环境的构建。
（二）米德（D.S.Van Meter）和霍恩（C.E.Van Horn）于1975年在其论文《政策执行过程：概念性框架》一文中提出来的。他们在构建政策执行的系统模型过程中提出了影响到政策产生的几个相关因素：（1）政策标准与目标；（2）政策资源；（3）组织间的沟通与强化行动；（4）执行机构的特性；（5）经济与政治环境；（6）执行人员的意向。
（三）政策执行的循环模型是当代美国政策学家马丁·雷恩（M.Rein）和佛朗西·F·拉比诺维茨(F.F.Rabinovitz)1978年在他们的合著《执行的理论观》一文中提出来的。他们把政策执行过程分为三个不同的阶段：纲领发展阶段、资源分配阶段和监督阶段。所谓纲领发展是指将立法机关的意图转化为行政机关执行政策的规范和纲领；所谓资源的分配是指将政策执行所需要的资源平均分配给执行者；所谓监督是指对政策执行过程与成果加以评估，确认执行者所应承担的行政责任，监督包括监督、审计和评估三种形式。雷恩和拉比诺维茨的执行循环模型即是说明：政策执行是一个拟定执行纲领、分配资源和监督三个阶段不断循环的过程；并且这三个阶段并不是单向流动的，而是相互作用的双向循环的复杂动态过程；循环不仅是周期性的，而且政策执行的这种循环过程也必然受到环境条件的影响和冲击。这些环境条件包括三类因素，即目标的显著性、程序的复杂性、可利用资源的性质与层次等等。
（四）麦克拉夫林的互动模型，美国学者麦克拉夫林（M.Mclaughlin）于1976年在其代表作《互相调适的政策执行》一文中提出了政策执行的互动模型。该模型认为，政策执行过程本质上就是政策执行者与受政策影响者之间就目标或手段进行相互调适的互动过程，政策执行的有效与否从根本上取决于政策执行者与受政策影响者之间行为调适的程度。麦克拉夫林的互动模型即是说明：（1）尽管政策执行者与政策接受者之间在需求与观点上可能存在着不一致，但是基于双方在政策上的利益关系，所以，双方必须作出让步和妥协，寻求一个可以为双方都能够接受的政策执行方式；（2）鉴于政策执行者的目标与手段均富有弹性，它们可以依据环境因素和政策接受者的需求与观点的改变而变化；（3）政策执行者与政策接受者之间的相互调适过程并非传统理论者所说的“上令下行”的单向信息流程，而是一个双向的信息交流过程，政策执行者与政策接受者双方在相互调适过程中处于平等的地位；（4）政策接受者的利益、价值与观点将反馈到政策上，以左右政策质执行者的利益、价值和观点。因此，在政策执行的调适模型中，有两个方面发生互动，一是政策执行者一方，二是受政策实施影响的一方。在这两方中都存在一些可以进行相互调适的部分。政策执行的过程就是寻找双方都能接受的调适策略的过程。因此，按照麦克拉夫林的说法也可以这样说：成功的政策方案有赖于成功的政策执行过程，而成功的执行过程则有赖于成功的相互调适过程。
（五）萨巴蒂尔和马兹曼尼安的执行综合模型，也叫公共政策执行的变数模型。该模型是美国政策学家萨巴蒂尔（P.Sabatier）和马兹曼尼安（D.Mazmanian）1979年在其论文《公共政策的执行：一个分析框架》中提出来的，他们是较早对政策执行过程的变量进行研究的学者。他们认为，在政策执行过程中起较大作用的主要变数可以分为三类：（1）政策问题的可处理性；（2）政策本身的规制能力；（3）政策本身以外的变数。政策问题的可处理性包括：现存的能对政策问题加以处理的有效理论和技术及运用时的困难程度；标的集团行为的多样性；标的集团所占人口的比重；标的集团行为需要改变和调适的幅度等等。政策本身的规制能力包括：明确和一致的政策目标；政策本身存在的合理的因果关系；充足的财政资源；执行机关内部的层次性整合；执行单位的决定规则；执行机构的人员征募；机构外人士的正式参与等等。政策本身以外的变数包括：社会经济条件和技术水平；大众支持；传媒的持续注意程度与态度；支持集团的态度与资源；权威当局的支持；执行人员的工作热情和领导水平等等。萨巴蒂尔和马兹曼尼安的综合执行模型的一个特点是联系政策执行的不同阶段来考察变量对政策执行的影响。他们把政策执行的阶段划分为执行机关的政策产出、标的团体对政策产出的顺从、政策产出的实际影响、对政策产出知觉到的影响、政策的主要修正等四个阶段。
中国的公共政策执行发生在一个“以党领政”、党和国家相互“嵌入”的独特结构和政治生态中。也就是说，在公共政策执行中，由于中国共产党在国家中的特殊地位，形成了中国特色的党主导下的公共政策执行机制，呈现出“高位推动”特点。同时，中国有着复杂的府际关系和组织网络，多元参与者的目标与期望可能是有分歧而且冲突的。因此，在纵向上和横向上的政策执行具有高度动态和复杂的特征，导致中国的公共政策往往具有层级性与多属性的特点。
从20世纪90年代中后期起，我国学者对公共政策执行的研究迅速形成热潮并产生了一批研究成果。中国学者丁煌、景跃进、徐湘林、陈振明较早并系统从事了政策执行的研究。需要指出的是，虽然这一时期的研究已经注意到政策执行研究的重要性，但研究成果主要是作为政策学或政策分析教科书的一个章节。进入新世纪后，中国学术界系统研究政策执行的专著陆续出版，表明政策执行研究在中国已经逐渐深入。在这一过程中，一些共识性的研究框架逐渐展现出来。
中国学者运用“变通”这个社会学味道十足的概念对政策执行做出了类似于欧博文、李连江的选择性政策执行的分析。政策变通是因人、因时、因事、因地制宜地执行政策的方法，是原则性与灵活性在政策执行过程中的体现。而由刘世定、孙立平等人组成的“制度与结构变迁研究”课题组提出政策变通是“在制度的运作中，执行者在未得到制度决定者的正式准许、未通过改变制度的正式程序的情况下，自行作出改变原制度中的某些部分的决策，从而推行一套经过改变的制度安排这样一种行为或运作方式”。从这一意义上来讲，变通是中性的，甚至是合理的行为。关于政策变通的形式，有不同的说法，陈振明把它归纳为“求神似，去形似”、“不求神似，只求形似”、“既不求神似，也不求形似”三种类型，其中，只有第一种是正确的变通，而其他的则是对政策的歪曲。庄垂生则将政策变通的形式归纳为自定义性政策变通、调整性政策变通、选择性政策变通和歪曲性政策变通四种。刘世定、孙立平等则从变迁的操作形式上把其划分为：重新定义政策概念边界、调整制度安排的组合结构、利用制度约束的空白点、打政策的“擦边球”等。以上的划分方式具有极强的实践性特点。其中刘世定和孙立平对制度变通的分析很有借鉴意义，即制度变通往往会遵从并衔接原有制度原则、细化和具体化原有粗线条的制度安排、通过正式程序中的非正式程序获得变通合法性。相关的概念还有“中梗阻”、“共谋”等。
另外一个取得普遍认同的分析框架是利益分析。丁煌、谢炜等人主张在政策执行过程中坚持利益分析的原则。丁煌认为，政策执行本质上是相关政策主体之间基于利益得失的考虑进行的一种利益博弈的过程，政策执行主体的行为从根本上受利益驱动，主体利益矛盾或冲突的客观必然性决定了政策执行阻滞现象发生的现实可能性。谢炜从各个利益层面的博弈进行更加系统的分析，并且提出利益整合的多元化路径。
往期回顾
本期编辑 / 高金婷